Auditoria 2015 do TCU sobre a EBSERH - Melhorias significativas nos HUF
Processo do Tribunal de Contas da União - TCU nº TC
032.519/2014-1
Grupo I – Classe de Assunto: Relatório de Auditoria Operacional
SUMÁRIO:
AUDITORIA
DE NATUREZA OPERACIONAL COM O OBJETIVO DE AVALIAR AS AÇÕES DA EMPRESA
BRASILEIRA DE SERVIÇOS HOSPITALARES (EBSERH) VOLTADAS PARA MELHORIA DA GESTÃO E
DA INFRAESTRUTURA DOS HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS FEDERAIS (HUF).
.
CONSTATAÇÃO
DOS RESULTADOS POSITIVOS ADVINDOS DA ATUAÇÃO DA EBSERH NO APRIMORAMENTO DA
GESTÃO HOSPITALAR E NA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SAÚDE OFERTADOS.
NOVAS
DETERMINAÇÕES DIRIGIDAS ÀS UNIVERSIDADES ÀS QUAIS SE VINCULAM
HOSPITAIS QUE NÃO ADOTARAM MEDIDAS PARA CORREÇÃO DO PROBLEMA.
1 – RELATÓRIO =
...
VIII. Conclusão
334. Este relatório trata de auditoria de natureza
operacional realizada na Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh)
em que se buscou avaliar as ações desta empresa voltadas para a melhoria da
gestão e infraestrutura dos Hospitais Universitários Federais, bem como avaliar
a substituição dos terceirizados que atuam em desacordo com Decreto 2.271/1997.
335. A auditoria também envolveu os hospitais
universitários, tanto aqueles que já
aderiram à gestão da empresa ou manifestaram interesse em fazê-lo (39 HUF),
quanto aqueles que ainda não manifestaram
interesse em aderir à Ebserh (nove HUF).
336. Quatro questões de auditoria orientaram a
execução da fiscalização:
a
primeira relacionada as melhorias na gestão dos HUF
proporcionadas pela Ebserh;
a
segunda sobre as melhorias na infraestrutura física e
tecnológica desses hospitais;
a
terceira sobre a atuação da Ebserh no processo de
contratualização dos hospitais com o SUS; e,
a quarta pergunta sobre a questão do quadro de pessoal dos HUF, abrangendo o problema da substituição
dos terceirizados irregulares que atuam nos HUF.
337. A respeito
das melhorias na gestão dos HUF, fruto da atuação da Ebserh, foram identificadas ações
positivas,
tais como:
projeto realizado em parceria com o Hospital Sírio
Libanês sobre o modelo de relacionamento entre a Ebserh Sede e hospitais
filiados; implantação e disseminação do uso Aplicativo de Gestão Hospitalar
Universitário (AGHU), que tem proporcionado padronização de procedimentos
administrativos e hospitalares, dando maior capacidade para a Ebserh de gerir
sua rede e sanar problemas comuns enfrentados por suas filiais; e o projeto
“Cadernos de Processos e Tecnologia da Informação”, realizada pela Diretoria de
Gestão de Processos e Tecnologia da Informação da Ebserh, cujo objetivo é
mapear boas práticas e disseminá-las para toda rede. Tais ações demonstram a
preocupação da Ebserh em melhorar a gestão dos HUF e aprimorar seu próprio
modelo de gestão.
338. Com relação
às melhorias na infraestrutura física e tecnológica, também foram identificadas
ações positivas da Ebserh, cabendo ressaltar os benefícios trazidos com o
processo de aquisições centralizadas a cargo da Ebserh Sede, que tem
proporcionado melhorias nos hospitais no que se refere a equipamentos
hospitalares.
339. No processo
de contratualização dos HUF com o SUS também foram identificadas ações
positivas protagonizadas pela Ebserh em sua rede de filiados. Conforme foi
relatado à equipe nas entrevistas com os gestores dos hospitais visitados, a
Ebserh Sede atua oferecendo apoio e cooperação técnica aos HUF no
desenvolvimento do respectivo instrumento contratual, participa de agendas
realizadas com os dirigentes do hospital e/ou os gestores do SUS, participa da
análise e disponibilização de informações estratégicas afetas a
contratualização, da mediação de conflitos, dentre outras formas de atuação.
Cabe destacar que a contratualização do hospital com o SUS é iniciativa
precípua do gestor do SUS, uma vez que ele é o contratante dos serviços do
hospital, razão pela qual as iniciativas tomadas pela Ebserh no sentido de
aprimorar esse processo são de suma relevância para o bom funcionamento do HUF
e da rede local em que ele está inserido.
340. Cabe citar, ainda, que a Ebserh está desenvolvendo
um sistema de gestão dos contratos com o SUS, que conterá um módulo de
monitoramento e avaliação do cumprimento de metas e indicadores estabelecidos
nos documentos de contratualização com o SUS dos hospitais a ela filiados.
341. Em relação
à substituição de terceirizados, verificou-se que, no âmbito dos HUF
filiados à Ebserh, embora tenham sido contratados 11.809 profissionais mediante
concurso público, o que, praticamente, se equivale ao número de terceirizados
irregulares que atuavam nesses hospitais antes da adesão à empresa, apenas 31%
dos terceirizados que estavam em situação irregular, ou seja, em desacordo com
o Decreto 2.271/1997, foram demitidos. Todavia, alguns hospitais filiados se
destacam em virtude do estágio avançado de substituição, a exemplo do HUB-UnB,
HUCAMUFES, HUOL-UFRN, HUJM-UFMT, HUSM-UFSM e HULW-UFPB. Importante ressaltar
que, com relação à substituição de terceirizados irregulares nos HUF não
filiados, praticamente não há qualquer ação voltada para tal fim, conforme
tratado em um dos achados de auditoria.
342. Em que pesem tenham sido identificadas ações por
parte da Ebserh que podem ser
consideradas positivas, conforme relatado nos
parágrafos anteriores, nove achados de
auditoria foram identificados na execução da fiscalização, são eles:
a. Hospitais Universitários Federais sem
instrumentos formais de contratualização válidos e atuais, o que resulta na
utilização de informações desatualizadas na gestão do SUS;
b. Ausência de constituição ou inadequação da
atuação da Comissão de Acompanhamento da Contratualização (CAC), o que afeta o
acompanhamento e avaliação dos resultados da prestação dos serviços de saúde;
c. Capacidade ociosa do HUF em virtude de o
encaminhamento de pacientes estar abaixo da capacidade ofertada, bem como pelo
absenteísmo de paciente;
d. Ausência de transparência dos instrumentos de
contratualização e repasses aos hospitais que compõem as redes de atenção à
saúde;
e. Manutenção de terceirizados em situação
irregular no quadro de funcionários de hospitais filiados à Ebserh, uma vez que
se identificou doze hospitais, dos 23 filiados há mais de um ano, em que a
substituição desses funcionários foi abaixo de 50% do quantitativo existente
antes da adesão à empresa;
f. Ausência de ações para a substituição de
terceirizados irregulares na maioria dos HUF não filiados à Ebserh;
g. Servidores estatutários (RJU) vinculados à
Universidade, e atuantes nos HUF, não se encontram formalmente cedidos à
Ebserh;
h. Existência de mais de uma Unidade Gestora
atuando dentro de um mesmo HUF; e,
i. Delegação pelo MEC de atribuições à Ebserh que
extrapolam as competências previstas na lei que autorizou sua criação (Lei
12.550/2011).
343. Sobre os achados listados acima, cabe destacar que
nem todos eles dizem respeito exclusivamente à atuação da Ebserh, como os dois
primeiros achados, que foram identificados não somente em hospitais filiados à
empresa, mas também naqueles não filiados, também o achado referente a
transparência dos instrumentos de contratualização pelas secretarias de saúde municipal/estadual
e, ainda, o achado relativo à substituição de terceirizados irregulares nos HUF
não filiados à Ebserh, que não guarda relação com a atuação da Ebserh.
344. As propostas de encaminhamento e as análises
detalhadas de cada um dos achados
listados acima se encontram disponíveis nos
capítulos III a V deste relatório. Ademais, cumpre observar o tratado no
capítulo VI – “Outras informações importantes”, que apresenta informações sobre
o compartilhamento do financiamento dos HUF entre o MEC e o MS, que não tem
obedecido as regras estabelecidas no Decreto 7.082/2010, e, ainda, informações
relativas ao funcionamento do Hospital Universitário do Piauí (HUPI), em
atendimento ao item 9.3 do Acórdão 3.424/2015-TCU- 1ª Câmara.
345. Diante do exposto acima,
conclui-se que, de uma maneira geral, a atuação da Ebserh tem proporcionado
melhorias significativas nos HUF a ela filiados, sobretudo no que se
refere à gestão desses hospitais. Entretanto, foram identificadas
oportunidades de melhoria, tanto na atuação da Ebserh, quanto no que se refere
aos HUF não filiados, conforme análises efetuadas nos capítulos que compõem
este relatório.
2 – VOTO =
A GESTÃO EBSERH E OS RESULTADOS ENCONTRADOS
40. A criação da Ebserh deu-se em virtude da situação
de profunda crise em que se encontravam os HUFs no Brasil, situação que já era
do conhecimento do TCU, e que ia muito além das terceirizações irregulares. Consoante
informações prestadas pelo próprio MEC no Ofício 1054/2015 da Secretaria
Executiva (peça 227, p. 3), os problemas
englobavam:
infraestrutura física em ruínas,
dívidas crescentes,
leitos fechados,
equipamentos obsoletos,
ausência de crédito junto aos fornecedores,
gestão desarticulada e vulnerável,
déficit de pessoal técnico e administrativo,
dívidas com empregados,
atrasos nos impostos,
contratos vencidos,
UTIs que não atendiam às exigências da vigilância
sanitária,
ausência de alvará sanitário em alguns hospitais,
centros cirúrgicos sucateados,
contratos de manutenção precários,
ausência de controle de ponto dos funcionários,
diferentes regimes de trabalho em setores
semelhantes,
controle inadequado nos exames laboratoriais e
atendimentos ambulatoriais
e, ainda, uma crítica ausência de sistemas de TI.
41. Assim, para além de resolver a questão dos
terceirizados irregulares, foi conferida à Ebserh a missão de modernizar a
gestão dos HUF, com vistas a preservar e reforçar o papel estratégico desempenhado
por essas instituições no tocante à formação de profissionais na área de saúde
e à prestação de assistência à saúde da população, integralmente no âmbito do
SUS. Além disso, a empresa também assumiu a responsabilidade pela gestão do
Programa de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (Rehuf).
42. Nesse sentido, considerando que a implantação de
um novo modelo de gestão não é algo trivial e, a despeito de ainda existirem
oportunidades de melhoria, é relevante destacar que
a conclusão alcançada pela equipe de auditoria é de que a atuação da Ebserh
contribuiu de maneira significativamente positiva para o aprimoramento da
gestão e da prestação dos serviços de saúde nos HUFs. Vale registrar os
seguintes resultados positivos
destacados no relatório:
a) criação do projeto “Modelo de Relacionamento Ebserh e Hospitais Universitários Federais”,
realizado em parceria com o Hospital Sírio Libanês, com o objetivo de apoiar a
entidade na definição das diretrizes de relacionamento com a rede de HUF e,
consequentemente, no fortalecimento operacional de suas diretorias;
b) adoção do Aplicativo
de Gestão para Hospitais Universitários (AGHU) como padrão para todos os
HUF da rede Ebserh, padronizando práticas assistenciais e administrativas dos hospitais,
permitindo a criação de indicadores nacionais e, consequentemente, facilitando
a formulação de programas voltados para a melhoria da gestão dos HUF;
c) realização de aquisições centralizadas, incluindo compras de materiais e
equipamentos, tendo sido realizados seis pregões para aquisição de equipamentos
médico-hospitalares de maior relevância no período de 2013 a 2014, consoante
demonstrado na Tabela 9 do relatório de auditoria;
d) criação do projeto “Caderno de Processos e Práticas das Filiais Ebserh”, visando
mapear boas práticas em processos de trabalho relacionados a ambulatório,
internação, farmácia, suprimentos, gestão de pessoas, gestão de obras e
engenharia clínica;
e) realização de melhorias da infraestrutura física dos hospitais, tendo 245 obras
cadastradas em seus sistemas, distribuídas em 35 hospitais, sendo que 106 já
foram concluídas, 97 estão sendo executadas e 42 encontram-se paralisadas;
f) desenvolvimento ainda não concluído de sistema de gestão dos contratos com o
SUS, que conterá um módulo de monitoramento e avaliação do cumprimento de
metas e indicadores estabelecidos nos documentos de contratualização firmados
com os hospitais;
...
50. Ademais, entendo que a decisão de governo de
delegar à Ebserh as competências necessárias para a coordenação dos HUF e do
Rehuf não cabe ser questionada pelo TCU, em especial porque a atuação da Ebserh tem provocado significativas melhorias no
quadro crítico em que os hospitais se encontravam, e retornar à situação
anterior, em que a coordenação destes hospitais era feita pelo MEC de maneira
ineficiente, não se mostra uma alternativa adequada. Ademais, não vislumbro
afronta a nenhuma regra legal específica.
Data da Sessão: 18 de novembro de 2015
(Assinado Eletronicamente)
AROLDO CEDRAZ
Presidente
(Assinado Eletronicamente)
BRUNO DANTAS
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral,
em exercício
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